FÚTBOL, URBANISMO E INTERÉS GENERAL
Es difícil negar que España es un país futbolero en el que probablemente muchos asuntos enquistados se resuelven, para bien o para mal, por afinidad o rechazo a unos colores. Pero también es difícil obviar que España es un Estado social y democrático de Derecho en el que se propugna como uno de los valores superiores del ordenamiento jurídico la justicia. El problema, demasiado frecuente en nuestros días, aparece cuando el mundo del fútbol y el del Derecho confluyen. Futbolistas de prestigio ocupan portadas de periódicos no por sus goles sino por sus problemas con Hacienda y federaciones deportivas se enzarzan con la Administración General del Estado en luchas que muchas veces tienen por objeto un anhelo imposible: que no se les aplique la Ley.
El punto de fricción más reciente del que tenemos noticia lo constituye la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid nº 77/2015, de 2 de febrero, que declara la nulidad de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en el ámbito del Área de Planeamiento Específico (APE) 00.03. Este pronunciamiento judicial no tendría ninguna relevancia pública si no fuera porque la declaración de nulidad efectuada impide la proyectada macrorremodelación del estadio Santiago Bernabéu y afecta, huelga decirlo, a una institución privada pero de enorme relevancia pública como es el Real Madrid Club de Fútbol.
El urbanismo ha sido tradicionalmente percibido por el mundo del Derecho como una disciplina especialmente técnica. Tal consideración ha beneficiado a muchos pues toda tecnificación exige especialización y ésta implica una criba entre los profesionales que potencialmente podrían dedicarse a ese campo. Pero también ha tenido históricamente un efecto perverso. Siendo fácil perderse en el tecnicismo de las normas urbanísticas es difícil rebatir con fundamento jurídico lo acordado por la Administración competente en esta materia. Hasta el punto de que en mis ya lejanos años de formación universitaria, el prestigioso Magistrado del Tribunal Supremo que impartía la asignatura de Derecho Administrativo renunció voluntariamente a examinarnos sobre Urbanismo al confesar que se trataba de una materia muy compleja que ni siquiera él dominaba con suficiencia.
La situación empezó a cambiar ya hace algunos años. La especialización llevó a que Magistrados bien preparados en esta materia fueran accediendo a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia y del Tribunal Supremo. Estos dos Tribunales son los que, en un porcentaje elevadísimo de los supuestos, resuelven las impugnaciones de instrumentos urbanísticos realmente relevantes para el desarrollo de nuestras ciudades. La percepción del urbanismo como una disciplina jurídicamente inextricable fue desapareciendo y, con ello, aumentó la efectiva fiscalización de la actuación municipal –no siempre bienintencionada o, por lo menos, no siempre dirigida a satisfacer el interés general-.
Aun así, la percepción de que el mundo del fútbol y, especialmente, aquellos clubes que han internacionalizado su marca y se han convertido en empresas de dimensión global, tienen una cierta bula municipal, autonómica e incluso estatal para hacer lo que les venga en gana, no acaba de desaparecer. La Sentencia que ahora comentamos, cuya fundamentación –anticipamos- compartimos plenamente, supone un importante vuelco en esa situación consuetudinariamente consentida. Ni siquiera los grandes transatlánticos del balón quedan exentos del cumplimiento de las normas urbanísticas y de los principios que las inspiran.
Entrando a conocer de las concretas razones por las que el Tribunal Superior de Justicia de Madrid ha decidido declarar nula la modificación puntual que hubiera permitido cambiar radicalmente la fisonomía del estadio Bernabéu y su entorno, hemos de precisar lo siguiente:
(1) Que el urbanismo debe perseguir siempre y en todo caso el interés general. Ello no impide necesariamente el que de la aprobación de un instrumento de planificación o ejecución urbanística se deriven beneficios para el interés particular de una persona física o jurídica pero no puede ser su finalidad última. El artículo 47 de nuestra Carta Magna es muy claro cuando afirma que los poderes públicos regularán la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Añade que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.
(2) En el mediático supuesto que nos ocupa, una serie de particulares (cuyo interés directo –que lo tenían- en relación con la modificación puntual impugnada resulta irrelevante dada la legitimación pública que existe en materia urbanística) consideró que la modificación puntual aprobada era ilegal. Esgrimían una serie de motivos pero sólo nos centraremos en el que, sin analizar los demás, fue objeto de estimación por parte del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Los recurrentes consideraron que la modificación puntual aprobada vulneraba una serie de preceptos de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid (artículos 98.2 y 99.2.a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (artículo 14.1.b) y de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (3.2.8). Huyendo de tecnicismos innecesarios diremos que lo que se argumentaba es que el Ayuntamiento de Madrid había hecho uso de una facultad (la de desconsolidar suelo) que carece de apoyo legal y excede el margen de discrecionalidad que la jurisprudencia reconoce al planificador urbanístico. Además, incidían los impugnantes en que los terrenos afectados por el acuerdo atacado están alejados unos de otros más de 7 kilómetros (los que separan el estadio Bernabéu del distrito de Opañel).
(3) El Ayuntamiento de Madrid se escudó en que se trataba de una actuación de dotación de las contempladas en el artículo 14 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 que las define como aquéllas “que tengan por objeto incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de éste”.
Las Administraciones públicas incurren con sorprendente frecuencia en la imprudencia de confesar las verdaderas intenciones de sus actuaciones urbanísticas. En este caso el Ayuntamiento motivó la modificación puntual con en un párrafo que no tiene desperdicio:
“Se plantea un reto con proyección de futuro: Convertir al Club Real Madrid Club en una institución deportiva de referencia en el mundo. Esta proyección y presencia en todos los países, requiere transformar al Club en paradigma de calidad en todas sus vertientes: deportiva en primer lugar, pero también, entre todas las demás, en calidad y representatividad de sus instalaciones deportivas: En este sentido el estadio “Santiago Bernabéu” aparece como la sede deportiva de mayor representatividad del Club, en el corazón de Madrid”.
(4) El Tribunal Superior de Justicia de Madrid detectó claramente el vicio constatando que en el distrito en el que supuestamente existían las carencias dotacionales que justificaban la modificación puntual la realidad era bien distinta (había exceso de dotaciones con centros públicos de carácter deportivo, docente y sanitario). No se trata, por lo tanto, de una actuación dotacional sino de la modificación de un Área de Planeamiento Incorporado a través de la ilegal constitución de un Área Homogénea discontinua.
Baste citar la conclusión a la que llega la Sentencia que ahora comentamos: “si bien es cierto que el instrumento urbanístico es válido para operar dicha variación no es menos cierto que debe estar sujeto a una razonabilidad asociada al interés general y la transformación no se vincula a dicho interés sino al propio de las necesidades del Club en relación con el proyecto presentado”.
Lo peor de todo es que especialmente la Comunidad de Madrid ya sabía que este tipo de actuaciones no gozaban del respaldo de los Tribunales. Tuve la enorme satisfacción profesional de dirigir un recurso contencioso-administrativo que concluyó, allá por noviembre de 2009, con la declaración de nulidad de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Martín de la Vega (en Madrid) cuya motivación principal era la de enjugar el déficit de una conocida empresa semipública. La Sentencia dictada entonces por el TSJ de Madrid (RJCA 2010\193) fue convalidada plenamente por el Tribunal Supremo el día 9 de julio de 2013 (RJ 2013\5838). Pese a ello, las Administraciones públicas reinciden en su intención de disfrazar de interés general lo que es, lisa y llanamente, favorecer a través del urbanismo a un particular.
Esta es la conclusión a la que necesariamente hemos de llegar. El interés general no es el interés de un club de fútbol por muy importante, prestigioso y global que resulte. Confundir esos dos intereses nos acercaría peligrosamente al “panem et circenses” de los romanos. La normativa urbanística es, por innecesario que pueda parecer recordarlo, vinculante para todos por muy chocante e impopular que esto pueda resultar en casos como el que hemos analizado. Concluimos recordando el aforismo latino “dura lex sed lex”. Hay que aplicar la Ley a todos por igual. Así lo defiende con la razón, que no con el corazón, quien esto suscribe, socio del Real Madrid Club de Fútbol con 39 años de antigüedad.