PROBLEMAS PRÁCTICOS DE LAS NOTIFICACIONES ADMINISTRATIVAS: EL CARTERO NO SIEMPRE LLAMA DOS VECES
“Quod principi placuit legis habet vigorem”. Los tiempos en los que esta máxima resultaba aplicable a la regulación jurídica y fáctica de una sociedad son, felizmente, cosa del pasado. Al menos en teoría. Abordamos en este artículo una cuestión amplia y tradicionalmente tratada por la doctrina administrativista pero no por ello resuelta, a nuestro juicio, con acierto en lo que se refiere a que el ciudadano tenga seguridad jurídica acerca de cuál ha sido la actuación de una determinada Administración pública en un asunto que le afecta directamente.
La forma habitual que tienen las Administraciones de relacionarse con los ciudadanos es a través de los llamados “actos administrativos”. El administrado medio tiene ya interiorizado que esos actos deben ser ajustados a Derecho y que una Administración no puede pasar como una apisonadora por encima de los derechos que las leyes y, en general, el ordenamiento jurídico le reconocen. El problema que aquí tratamos surge cuando los poderes públicos olvidan que también en el ámbito de las relaciones con los administrados no sólo hay que ser honrado (ajustar su actuación a Derecho) sino también parecerlo (notificar las actuaciones a los afectados de manera tal que no se les produzca indefensión).
El artículo 58 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC) contiene los requisitos legales relativos a la notificación de un acto administrativo. En esencia establece lo siguiente:
1.- Que deben notificarse a los interesados las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses;
2.- Que la notificación debe ser cursada dentro del plazo de diez días contados a partir de la fecha en que el acto o resolución fue dictado;
3.- Que la notificación debe contener el texto íntegro de la resolución, indicando si es o no definitiva en vía administrativa, expresando los recursos que procedan, el órgano ante el que deban presentarse y el plazo para interponerlos.
4.- La no inclusión de los requisitos contenidos en el anterior número 3 tendrá como consecuencia la ineficacia del acto administrativo dictado hasta la fecha en que el interesado realice alguna actuación que pueda ser interpretada como manifestación del conocimiento del contenido y alcance de la resolución (por ejemplo, interponer cualquier recurso procedente); y
5.- Finalmente, se establece una regla especial a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar un acto dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos administrativos (so pena de que concurra caducidad del expediente): bastará que la notificación contenga el texto íntegro de la resolución así como que se haya acreditado un único intento de notificación.
El contenido de las notificaciones administrativas ha dado lugar a no pocos recursos contencioso-administrativos pues no siempre las Administraciones públicas, por sorprendente que parezca, cumplen con los requisitos que acabamos de detallar. Para no faltar a la verdad, hemos de reconocer que a medida que la especialización administrativa de los funcionarios públicos se ha ido extendiendo se ha producido un descenso significativo en este tipo de vicios. Suelen ser las Administraciones de tamaño reducido (generalmente Ayuntamientos de pequeños municipios) las que por falta de medios personales y materiales más incurren en infracción del precepto al que hacemos referencia.
Pero la dicha nunca es completa y mucho menos en el ámbito del Derecho Administrativo. Los avances en el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 58 LRJPAC contrastan y mucho con los problemas derivados de los manifiestos y reiterados incumplimientos del artículo 59 de ese mismo texto legal que hace referencia a la práctica de las notificaciones administrativas.
La práctica de la notificación está sometida a las siguientes reglas:
1.- Puede realizarse por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, identidad y el contenido del acto notificado;
2.- La notificación ha de practicarse en el lugar señalado por el interesado en los procedimientos iniciados por él y si no fuera posible en cualquier lugar adecuado a tal fin;
3.- Si no se haya presente el interesado en su domicilio, podrá hacerse cargo de la notificación cualquier persona que se encuentre en el domicilio siempre que haga constar su identidad;
4.- En caso de que nadie pueda hacerse cargo de la notificación debe hacerse constar esa circunstancia en el expediente junto con el día y la hora en que se intentó su práctica que deberá repetirse por una sola vez en una hora distinta dentro de los tres días siguientes;
5.- La negativa del interesado o su representante a recoger la notificación se hará constar en el expediente administrativo, especificándose las circunstancias de aquélla, y tendrá el efecto de entenderse efectuado el trámite; y
6.- Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar en el que puedan ser notificados o no se hubiera podido practicar la notificación tras los dos intentos antes referidos, el acto administrativo se entenderá notificado mediante la publicación de un anuncio en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio conocido del destinatario, en el Boletín Oficial del Estado, de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó. Si el último domicilio conocido del administrado estuviera en el extranjero la publicación habrá de realizarse en el tablón de anuncios del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.
7.- El anuncio en virtud del cual se publique un acto administrativo debe tener el mismo contenido exigido por el artículo 58 LRJPAC para las notificaciones.
Hasta aquí la teoría. Tratándose de una ordenación legal no es de extrañar que establezca criterios que podrían ser considerados demasiado genéricos siendo por ello susceptibles de desarrollo reglamentario. Antes de adentrarnos en los problemas prácticos que se derivan de la práctica de las notificaciones administrativas hemos de insistir en su importancia. De nada valdrá que una Administración sea sumamente escrupulosa en la fundamentación de sus actos administrativos, respetando el ordenamiento jurídico y con ello los derechos sustantivos de los ciudadanos si luego la notificación de aquéllos se produce de manera defectuosa produciendo indefensión en los administrados.
El principal problema con el que nos encontramos en materia de práctica de notificaciones administrativas es que quien notifica el acto es por lo general (existen determinadas excepciones principalmente en materia tributaria) un funcionario ajeno a la Administración que dicta el acto. Un altísimo porcentaje de las notificaciones administrativas son llevadas a cabo por el personal dependiente de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A. Aun siendo destacables los esfuerzos del legislador por agilizar esta práctica recurriendo a medios electrónicos (son ejemplos conocidos por todos la posibilidad que tienen los particulares de facilitar una dirección de correo electrónico a la Dirección General de Tráfico para recibir en ella las notificaciones de los actos administrativos que ésta pudiera dictar o la implantación de estos mecanismos de notificación electrónica para las personas jurídicas en el ámbito tributario), lo cierto es que la Administración electrónica no es todavía para el ciudadano medio una posibilidad efectiva. Las notificaciones electrónicas requieren todavía no sólo una importante inversión económica (de Administraciones y particulares) sino también una ingente tarea formativa para los ciudadanos, a muchos de los cuales todavía les resulta ajeno, distante e incomprensible el mundo que gira alrededor de la llamada “sociedad de la información” y sus “notificaciones telemáticas”. La senda está ya iniciada –la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, da fe de ello- pero el camino que queda por recorrer es todavía largo.
Pero volvamos a lo que nos ocupa. Debemos reconocer que la práctica de notificaciones administrativas en España tiene que salvar dos escollos muy arraigados en nuestra cultura. El primero de ellos es la picaresca perfectamente descrita en obras como “El Lazarillo de Tormes”. No son pocos los administrados (de toda clase de extracción social) que literalmente juegan al ratón y al gato con la Administración cuando esta les pretende notificar un acto administrativo para demorar en la medida de lo posible la tramitación de un procedimiento y buscar con ello una posible caducidad (que como hemos visto no se producirá jamás si ese juego que describimos se practica ante el intento de notificación de la resolución administrativa que pone fin al procedimiento). El segundo obstáculo nace de una inexplicable creencia popular de la que se han derivado muchos y graves perjuicios para los administrados. Existe el convencimiento en determinados ciudadanos de que si se rehúsa una notificación en una suerte de “ojos que no ven, corazón que no siente”, o no se atiende al aviso que deja el servicio de Correos, no pasa nada y aquélla no despliega ningún efecto. Craso error. El efecto se producirá inmediatamente (en caso de haberse rehusado) o tras la preceptiva publicación en el tablón de anuncios y boletín oficial correspondiente.
Expuestos los dos anteriores obstáculos sobre los que no cabe imputar ninguna responsabilidad a las Administraciones públicas, cumple ahora exponer algunos de los problemas más comunes que surgen en la práctica de las notificaciones de actos administrativos.
- a) Hemos visto cómo para que pueda publicarse un acto administrativo es necesario que se acredite debidamente que se han realizado dos intentos de notificación debiendo realizarse el segundo dentro de los tres días posteriores al primero y en hora distinta. El Tribunal Supremo estableció mediante Sentencia de 28 de octubre de 2004 (RJ 2004\6594) que la expresión “hora distinta” debía entenderse como “con una diferencia de al menos sesenta minutos”. Este mismo pronunciamiento judicial describe el escenario ideal de colaboración entre Administración y administrado que es precisamente el que tiende a no producirse nunca:
“La ausencia en el domicilio del interesado de persona alguna que se haga cargo de la notificación no puede frustrar la actividad administrativa, habida cuenta, por otra parte, que el principio de buena fe en las relaciones administrativas impone a los administrados un deber de colaboración con la Administración en la recepción de los actos de comunicación que aquélla les dirija y que el intento fallido de notificación ha de ir seguido de la introducción en el correspondiente casillero domiciliario del aviso de llegada, en el que se hará constar las dependencias del servicio postal donde el interesado puede recoger la notificación”.
No son infrecuentes los supuestos en los que el encargado del servicio postal no deja aviso de llegada en el casillero del destinatario de la notificación a quien con ello se priva de la posibilidad de recoger en plazo la notificación. Huelga decir que el conocimiento del contenido del acto a través de su publicación en tablones de anuncios administrativos o en boletines oficiales es en la práctica absolutamente imposible. En relación con esto es elogiable y, sin duda, susceptible de ser imitado por todas las Administraciones públicas la comunicación que por correo ordinario envían algunos Ayuntamientos a los administrados a quienes no se les ha podido notificar -tras dos intentos- un determinado acto administrativo, informándoles de la fecha de su publicación en el boletín oficial correspondiente.
- b) También ocurre, desgraciadamente con frecuencia, que una interpretación arbitraria del personal del servicio postal universal de las circunstancias en que se produce la notificación de un acto administrativo perjudica gravemente los derechos de los administrados. Si acudimos al artículo 43 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprobó el Reglamento que regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, aprenderemos en qué supuestos no procede el segundo intento de notificación de un acto administrativo. Uno de ellos es “que el destinatario de la notificación sea desconocido”. Pues bien, en no pocas ocasiones tal extremo se entiende acreditado por el personal de Correos por el mero hecho de que el nombre del destinatario no aparezca en el buzón correspondiente a su vivienda o, incluso, porque algún vecino manifieste no conocer a aquél.
La solución a los problemas planteados no es fácil, hemos de reconocerlo. En el medio plazo parece razonable entender que el desarrollo y perfeccionamiento de la administración electrónica evitará los vicios de procedimiento expuestos en este artículo. En el corto plazo sólo parece posible exigir al operador del servicio postal universal una vigilancia especialmente estrecha de su personal para que dé escrupuloso y probado cumplimiento a la normativa que regula la práctica de las notificaciones administrativas. Una actuación poco diligente por parte de ese personal puede tener consecuencias ciertamente lesivas para los derechos e intereses de los ciudadanos.
En definitiva, podemos concluir convirtiendo en pregunta el título de la famosa obra de James Mallahan Cain: ¿el cartero siempre llama dos veces? Si la respuesta es negativa estaremos ante un nueva práctica viciada de las Administraciones públicas que obligará al ciudadano a acudir a los Tribunales para encontrar allí la debida protección jurídica. Pero ya sabemos que ese viaje judicial no es ni mucho menos gratuito.
Pedro Calleja Pueyo
Abogado y Economista