LA CONDENA EN COSTAS A LA ADMINISTRACIÓN, ¿UN BRINDIS AL SOL?
Una de las preguntas más frecuentes a las que ha de responder un abogado en sus tratos preliminares con un potencial cliente es la relativa a las costas del pleito cuyo inicio se baraja. No es una cuestión baladí puesto que una victoria procesal no es completa sin condena en costas a la parte perdedora. En una situación de crisis económica como la que padecemos, agudizada en el terreno forense por las, a mi juicio, excesivas tasas por ejercicio de la potestad jurisdiccional, la posibilidad de quien acciona de recuperar el dinero satisfecho a los profesionales que intervienen en un pleito, decanta en no pocas ocasiones la balanza y decide al justiciable a iniciar –o no- un procedimiento.
La teoría es bien conocida por el común de los ciudadanos, sepa o no cuál es el contenido preciso de las Leyes Rituarias. Quien ve estimadas sus pretensiones obtiene de la parte vencida el reintegro de los pagos realizados por el vencedor a, por lo menos, su Letrado y su Procurador. El artículo 394 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) parece claro cuando afirma que “en los procesos declarativos, las costas de la primera instancia se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que el tribunal aprecie, y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho”, precisando seguidamente que para apreciar la concurrencia de esa duda “se tendrá en cuenta la jurisprudencia recaída en casos similares”.
En pleitos civiles encontramos que el criterio general de vencimiento suele ser respetado por los Juzgados y Tribunales. Si acaso el problema que se plantea con una cierta frecuencia es la apreciación de dudas de hecho o de derecho que suelen resultar muy discutibles pero que dan lugar a que no se produzca una expresa condena en costas a la parte vencida. La conjunción de esta práctica con el hecho grave –todavía no corregido por el Legislador- de que la tasa por ejercicio de la potestad jurisdiccional correspondiente a un recurso de apelación no es recuperable nos lleva a un escenario poco deseable: los pronunciamientos sobre las costas procesales se ventilan en la mayor parte de los casos en primera y única instancia sin posibilidad real para el ciudadano de obtener su corrección por el Tribunal ad quem. Pero sobre esta cuestión hemos de volver en otro artículo de próxima publicación dado que el objeto de éste es analizar otra cuestión más novedosa correspondiente a otra jurisdicción.
La condena en costas por parte de los Juzgados y Tribunales Contencioso-Administrativos es un recién llegado a nuestro ordenamiento jurídico y, como tal, todavía está dando sus primeros pasos en una jurisdicción en la que durante largo tiempo brilló por su ausencia. No parece discutible que el orden jurisdiccional en el que existe un porcentaje más bajo de sentencias estimatorias es el contencioso-administrativo. Las razones que explican tal evidencia son muy variadas y, desde luego, no pacíficas. Quienes estamos en la práctica diaria del asesoramiento contencioso-administrativo nos resistimos a pensar que el alto porcentaje de sentencias desestimatorias se deba a que el ciudadano no suele tener razón frente a la Administración. Más bien consideramos que sigue existiendo de facto una tendencia históricamente asentada a reconocer a la Administración Pública como sujeto de actuaciones bienintencionadas y, en todo caso, necesarias para el interés general. Pero la realidad es que no siempre concurre esa buena fe en la actuación administrativa que pregona el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)
El Legislador, conocedor de la tremenda dificultad de ganar un pleito contra la Administración, no quiso extender el criterio de vencimiento vigente en materia civil para la imposición de costas procesales al terreno contencioso-administrativo. Así, el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en su redacción vigente desde 1998 hasta el día 30 de octubre de 2011, establecía el criterio de condena en costas de la primera o única instancia para quien hubiere sostenido su acción con mala fe o temeridad. En la práctica esta previsión se tradujo en que rara vez se condenaba en costas a ninguna de las partes. Y ello era en algunas ocasiones evidentemente injusto porque daba lugar a situaciones procesalmente injustificables. No eran –ni son- excepcionales las actuaciones administrativas en materias tales como la sancionadora o la de delimitación del dominio público marítimo-terrestre en las que concurría una evidente caducidad. Caducidad que no era reconocida en vía administrativa, dada la desviada práctica de algunas Administraciones de considerar que someter al ciudadano a la penitencia de un proceso podría ofrecerles resultados favorables con quienes no se atrevieran a dar el paso de acudir a los Tribunales. Pues bien, en los casos en los que el justiciable, cargado de razón, acudía en defensa de sus derechos a la jurisdicción contencioso-administrativa se encontraba con que la Administración demandada, lejos de allanarse a sus pretensiones (lo que hubiera provocado con facilidad su condena en costas), solicitaba que se tramitara todo el procedimiento y se dictara una “resolución fundada en Derecho”. La práctica no podía ser más desleal y temeraria pues evitaba reconocer la caducidad en el seno del procedimiento dejando esa declaración al Tribunal correspondiente. Pues bien, ni siquiera en esos casos tan evidentes de manifiesta mala fe y temeridad en la actuación administrativa era fácil obtener una condena en costas de la Administración demandada. La injusticia material y el perjuicio económico para el recurrente no necesitaban ulterior explicación. La Administración le condenaba con su conducta a costearse un Letrado y un Procurador a fondo perdido ante la timidez judicial a apreciar lo evidente.
Si hay un campo procesal en el que los demandantes no suelen ser temerarios ni hacer uso indebido de los recursos públicos ese es el contencioso-administrativo. Nadie o casi nadie pleitea contra la Administración por gusto o con el afán de demorar el cumplimiento de sus obligaciones. Básicamente porque las prerrogativas administrativas –guste o no reconocerlo- son todavía tan intensas que la suspensión de la ejecutividad de actos administrativos en vía judicial es harto infrecuente. Sin embargo, el Legislador no sólo gravó sus acciones con la temida tasa judicial sino que también decidió extender el criterio civil de vencimiento en costas al procedimiento contencioso-administrativo.
Así, la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal modificó el artículo 139 LJCA para establecer que “en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serías dudas de hecho o de derecho”. La mayoría de los administrativistas confesamos nuestra curiosidad por comprobar cómo sería aplicado este viraje procesal en la práctica forense. La sospecha era la de que se había cambiado todo para que todo siguiera igual. Empiezan a ser numerosas las sentencias dictadas en procedimientos a los que resulta aplicable la invocada reforma de 2011 y podemos afirmar que nuestra sospecha se confirma con algún matiz agradable para el ciudadano. Sigue existiendo una cierta pereza en los Tribunales a condenar en costas a quien ve desestimadas íntegramente sus pretensiones y más si esa parte es la Administración Pública.
Veamos dos ejemplos prácticos de sentencias recientes dictadas en recursos en los que la dirección letrada del demandante correspondió a quien suscribe.
La Sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de mayo de 2014 estimó íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden Ministerial que aprobó el deslinde de bienes de dominio público en un determinado término municipal de la isla de Mallorca con condena en costas a la Administración demandada. La estimación se produjo acogiendo el argumento del recurrente consistente en que en el procedimiento de deslinde había concurrido caducidad. Ese argumento había sido usado en vía administrativa y negado sistemáticamente por el Ministerio de Medio Ambiente sobre la base de aportar fechas de tramitación del deslinde manifiestamente erróneas. En sede jurisdiccional la razón de la oposición a la caducidad fue todavía más sorprendente e inexplicable: se pretendía justificar que el día 13 de mayo de 1999 era anterior al día 14 de abril de ese mismo año (sic). La condena en costas ante una actuación tan temeraria parecía inevitable pero muy probablemente no se habría producido al amparo de la redacción anterior del artículo 139 LJCA.
Pero no todo son buenas noticias para el administrado porque los Tribunales acuden ahora con más frecuencia que antes a la socorrida facultad de limitar la cuantía de la condena en costas contemplada en el artículo 139. 3 LJCA, cuyo tenor no varió con la reforma de 2011. Lo que ocurre es que con la regulación anterior, al no ser frecuente la condena en costas, esa facultad apenas se utilizó. No son ahora infrecuentes sentencias como la del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de julio de 2014. En ella, dictada en un pleito de cuantía indeterminada, se estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto y se anula una resolución ministerial que inadmitió una alzada formalizada en materia de reconocimiento de sexenios de investigación universitaria. Sin embargo, la expresa imposición de costas al Ministerio demandado quedó limitada a la cuantía de 500 euros. Es decir, que el recurrente ganaba el pleito pero perdía dinero (y no poco) por el uso del Tribunal de la facultad limitadora de la condena en costas prevista en la LJCA.
La conclusión no es ilusionante, al menos para los ciudadanos. Sigue existiendo una tendencia a rebajar al mínimo el impacto sobre la Administración demandada de un pleito perdido. Las justificaciones que para ello pueden encontrarse son muy variadas pero probablemente todas ellas confluyan en que lo que ha de pagar la Administración es “dinero de todos” y en que conviene no adelgazar en exceso esa bolsa común. Sin embargo, tal práctica se cohonesta con mucha dificultad con el principio de igualdad consagrado por el artículo 14 de la Constitución Española pues las limitaciones de condena en costas para el administrado son muy infrecuentes (mucho más que para la Administración) y, sobre todo, con el principio de igualdad de armas que rige en toda contienda procesal. Nos guste o no, no debería existir ninguna diferencia de trato entre quienes se sientan a un lado y otro del estrado por mucho que uno de ellos sea una Administración Pública.
Pedro Calleja Pueyo
Abogado y Economista