¿ES EFECTIVO EL INCIDENTE DE NULIDAD DE ACTUACIONES?
Hace algunos años tuve la fortuna de conocer a un funcionario singularísimo. Su rigor en la aplicación de la Ley y su plena identificación con la Administración para la que trabajaba le llevaban a desestimar un altísimo porcentaje de los recursos que tenía competencia para resolver. Su voracidad desestimatoria no era sin embargo incompatible con un carácter amable aunque un poco socarrón. Cuando se le planteaba la posibilidad de interponer el recurso que él habría de resolver, siempre respondía, en paráfrasis refranera, “recurra, recurra, que alguna esperanza queda”. Pero no, la esperanza casi nunca se confirmaba.
La anterior introducción nos sirve para presentar la figura procesal del incidente de nulidad de actuaciones. Nos encontramos ante uno de los instrumentos procesales de impugnación más querido por el legislador a la hora de centrar sus ánimos de reforma. Reforma que parece estar encaminada a liberar al Tribunal Constitucional de su enorme carga de trabajo en lo que a resolución de recursos de amparo se refiere. Pero reforma que, junto con otras a las que aludiremos tangencialmente, sitúa al administrado en la peligrosa posición de quien ve limitadísimo su derecho a usar los recursos legalmente establecidos. En otras palabras, el ciudadano detecta una tendencia por parte de los órganos legislativos a procurar que sus asuntos judiciales se ventilen en una primera y única instancia en una suerte de “no moleste, oiga, que estoy muy ocupado”.
Volveremos en otro artículo sobre esta moda legislativa que tanto daño está haciendo a los derechos e intereses de los administrados pero baste aquí constatar que en los últimos años el recurso de apelación, el recurso de casación y el recurso de amparo han visto cómo su regulación procesal se modificaba sustancialmente para limitar los supuestos en que podían ser interpuestos, especialmente los dos últimos. Adicionalmente, la interpretación que de esas normas hacen el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional no contribuye precisamente a flexibilizar el rigor sino a potenciar las inadmisiones y con ello la sensación para quien se aproxima al complicado mundo de la toga de que estamos ante algo incomprensible, caprichoso y, en muchas ocasiones, reservado para quien tiene mucho dinero y pleitea en asuntos de elevada cuantía.
Pero volviendo al incidente de nulidad de actuaciones, hemos de acudir necesariamente a los artículos 240 y 241 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ). La regulación primitiva de esta figura, contenida en el primitivo artículo 240 LOPJ, se mostró pronto insuficiente. En efecto, la regla general era la de que la nulidad de pleno derecho habría de hacerse valer por medio de los recursos establecidos en la ley y sólo como singularidad se planteaba que el Tribunal pudiera declarar antes de la sentencia definitiva y previa audiencia de las partes la nulidad de todo o parte de lo actuado.
La Ley Orgánica 5/1997, de 4 de diciembre, de reforma de la LOPJ, con una visión más realista de los problemas cotidianos de un pleito, se adentró en la tarea de desarrollar el incidente de nulidad de actuaciones. Y lo hizo (artículo 240.3 y 4 LOPJ) con una contradicción difícilmente explicable. De inicio estableció que no se admitiría el incidente de nulidad de actuaciones para acto seguido regular, excepcionalmente, según se nos decía, su procedimiento. El objeto de ese incidente era entonces el de reparar los defectos de forma que hubieran causado indefensión o la incongruencia del fallo de un pronunciamiento insusceptible de ulterior recurso.
La Ley Orgánica 13/1999, de 14 de mayo, corrigió la contradicción denunciada en el párrafo anterior pues resultaba incomprensible que se regulara una figura no admitida procesalmente. A partir de esa fecha se nos dijo que “con carácter general” no se admitiría el incidente de nulidad de actuaciones, dejando su regulación en los mismos términos ya comentados.
Años después, la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, traslada la regulación al artículo 241 LOPJ. Pero es en el año 2007 en el que se produce la variación legislativa más significativa con efectos particularmente intensos sobre la protección de los derechos de los ciudadanos. La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, de modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, reserva ya el incidente de nulidad de actuaciones por razones de fondo (la regulación de los defectos de forma no experimenta cambio alguno) para la vulneración de cualquier derecho fundamental de los referidos en el artículo 53.2 de la Constitución Española. Para el ciudadano medio esta reforma sólo podía merecer el aplauso en la medida en que aparentemente ofrecía un mecanismo legal más para defenderse frente a una eventual vulneración de derechos fundamentales. Pero la manzana estaba envenenada.
Nada parece ser gratis en materia de recursos y acciones judiciales puesto que lo que el legislador ofrece por un lado lo recorta por otro. La inclusión de la vulneración de derechos fundamentales como causa de promoción de un incidente de nulidad de actuaciones llevó aparejada una fenomenal elevación del listón de admisión de los recursos de amparo ante el máximo intérprete de nuestra Carta Magna. En otras palabras, para que se nos entienda, lo que pareció pretender el legislador fue deslocalizar el recurso de amparo y ponerlo en manos del mismo Tribunal que dicta la resolución judicial que el justiciable considera vulneradora de alguno de sus derechos fundamentales.
Y es aquí donde nos encontramos con el verdadero problema del incidente de nulidad de actuaciones. Muchas veces la frialdad de un texto legislativo (y más si es de contenido puramente procesal) nos hace olvidar que en su aplicación intervienen personas y que la rectificación de las decisiones adoptadas por un Tribunal rara vez viene de manos de éste sino de otro órgano superior. Quienes estamos en el día a día de la toga y los Juzgados sabemos que ningún recurso tiene un porcentaje más bajo de estimaciones que el de reposición. La misma lógica cabe trasladarla al incidente de nulidad de actuaciones. No parece razonable pensar que el Tribunal que ha dictado una sentencia vulnerando algún derecho fundamental vaya a rectificar su decisión por el hecho de que contra ella se promueva un incidente de nulidad de actuaciones. Conviene recordar aquí algo tan intrínsecamente humano como es el “sostenella y no enmendalla”.
Resulta obvio decir que la nulidad de actuaciones sí puede resultar efectiva para la corrección de algún defecto de forma. Tan obvio como que esos errores son altamente infrecuentes en nuestros Tribunales, especialmente en aquellos que dictan resoluciones frente a las que no cabe ya ningún tipo de recurso.
El camino nos lleva, por lo tanto, a un punto en el que el legislador ofrece al administrado el instrumento del incidente de nulidad de actuaciones para intentar corregir una vulneración de derechos fundamentales cometida por un órgano jurisdiccional frente a cuyas resoluciones no cabe interponer recurso. Incidente que habrá de ser resuelto por el propio Tribunal que dictó la resolución que se ataca. Y, por lo tanto, incidente condenado en un altísimo porcentaje de los casos a ser desestimado con la preceptiva condena en costas (la multa por temeridad prevista en el actual artículo 241.2 LOPJ no se aplica apenas, afortunadamente).
Nuevamente, los optimistas procesales manifiestan que la desestimación del incidente de nulidad de actuaciones no es el final y que precisamente la nueva regulación lo que pretendía era que actuara como filtro o tamiz pero no como barrera infranqueable para llegar al Tribunal Constitucional. Sentimos no compartir ese optimismo. En el mejor de los casos ese desvío procesal le habrá costado tiempo y dinero al ciudadano a quien le quedarán ya pocas ganas (y menos euros en el bolsillo) para acudir al Supremo Intérprete de nuestra Constitución buscando un amparo que porcentualmente cabe considerar como absolutamente excepcional. Pero es que, además, la postura del Tribunal Constitucional respecto a la admisión de recursos de amparo en relación con incidentes de nulidad de actuaciones basados en vulneración de derechos fundamentales no ha sido precisamente flexible. Y empleamos el pasado porque, como veremos seguidamente, parece que se está produciendo una razonable rectificación en su criterio para la admisión de recursos de amparo.
El principal problema que planteaba la nueva regulación era determinar si era necesaria la promoción del incidente de nulidad de actuaciones contra pronunciamientos judiciales que hubieran desestimado la concurrencia de una vulneración de derechos fundamentales alegada en el procedimiento por la parte demandante. El sentido común y el tenor literal del artículo 241.1 LOPJ nos llevan a pensar que no puesto que el referido incidente sólo está previsto para corregir vulneraciones de derechos fundamentales no denunciables antes de recaer la resolución que pone fin al procedimiento. Es decir, su objeto son las vulneraciones en que incurra autónomamente el propio pronunciamiento judicial. Sorprendentemente, el Tribunal Constitucional a partir de su Auto 200/2010, de 21 de diciembre (RTC 2010\200 AUTO), mantuvo la postura contraria, es decir, la de la necesaria promoción del incidente tanto para vulneraciones de derechos fundamentales procesales como sustantivos.
Afortunadamente ese criterio ha sido modificado no hace demasiado tiempo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 176/2013, de 21 de octubre (RTC 2013\176), recogiendo lo apuntado en su anterior Sentencia 182/2011, de 21 de noviembre (RTC 2012\182), en la que se hace, a nuestro juicio, una interpretación mucho más razonable y, sobre todo, pro actione del artículo 241 LOPJ.
Parece que se arroja luz y seguridad jurídica sobre una situación que resultaba próxima a lo kafkiano en la cual quien promovía incidente de nulidad de actuaciones se exponía no sólo a su desestimación con condena en costas sino también a la inadmisión por extemporánea de su recurso de amparo y quien interponía directamente recurso de amparo podía sufrir su inadmisión por falta de promoción del incidente de nulidad de actuaciones.
Pese a la flexibilización que acabamos de relatar, la realidad es la de que el incidente de nulidad de actuaciones no ha servido para el objetivo previsto (la corrección de vulneraciones de derechos fundamentales por órganos distintos del Tribunal Constitucional) sino para desgastar anímica y económicamente al administrado y, en la práctica, para que el recurso de amparo sea cada vez más un recurso excepcional con un altísimo porcentaje de inadmisiones. Desgraciadamente aquí no cabe proclamar, parafraseando, aquello de “¡el recurso de amparo ha muerto, viva incidente de nulidad!”. Al muerto no le sustituye ningún vivo. No hay motivo para la alegría porque lo que desgraciadamente se ha producido en la práctica es un adelgazamiento del derecho de los ciudadanos a hacer uso de los recursos legalmente establecidos. Hay distintas maneras de resolver los atascos existentes en los Tribunales pero no parece que la eliminación de facto de la posibilidad de recurrir sea la mejor de las posibles.