CREAR CIUDAD EN LA RECIENTE JURISPRUDENCIA DEL SUPREMO
Uno de los más señalados culpables de la agudísima crisis económica por la que atraviesa España (que parece no acabar nunca) es el urbanismo. Todos conocemos casos de gente que se hizo multimillonaria con la burbuja inmobiliaria y también ejemplos de quienes, posteriormente, lo perdieron todo por el ajuste radical del precio del suelo.
El común de los ciudadanos percibió que si tenía suelo tenía un tesoro, especialmente si existían previsiones de que lo que era un erial podría convertirse en el medio plazo en una moderna urbanización. Tal percepción dio lugar a una suerte de fiebre del oro que tuvo como fatal resultado una desmesurada inflación del precio del suelo, síntoma inequívoco de la temida (y constitucionalmente proscrita) especulación.
Las leyes urbanísticas permitieron, sin duda, esta grave desviación que tantas situaciones críticas ha provocado en la vida diaria de los españoles. Pero no podemos olvidar –a la hora de cargar de responsabilidad a según qué legisladores- que el artículo 47 de la Constitución Española estableció ya en 1978 que la utilización del suelo había de realizarse de acuerdo con el interés general para impedir la especulación.
En España, país de extremos, gusta mucho aplicar aquello de “a grandes remedios, grandes soluciones” en vez de acudir a la previsión, a la planificación y a proyectar la mirada sobre el horizonte lejano y no sobre las necesidades más inmediatas (pero no por ello perentorias) de determinados colectivos sociales y políticos.
En materia expropiatoria, vinculada por razones obvias al urbanismo, cayó en gracia en su día la expresión “crear ciudad”. Con ella se pretendía no discriminar a los propietarios de un suelo rústico (o no urbanizable, según la terminología empleada por las distintas leyes autonómicas) frente a quienes eran titulares dominicales de un suelo urbano (o urbanizable). Así, los bienes de ambos grupos de propietarios eran expropiados para la realización de un proyecto de implantación de sistemas generales conforme a una valoración del suelo como urbanizable.
La jurisprudencia llegó a ser pacífica en esta cuestión. Baste acudir a título de ejemplo a sentencias tales como la del Tribunal Supremo de 12 de septiembre de 2008 (RJ 2008\4519) en la que aprendemos que “la valoración como suelo urbanizable de terrenos destinados a sistemas generales, ya vengan clasificados como no urbanizables, ya carezcan de clasificación específica, procede en aquellos supuestos en que estemos ante sistemas generales que sirvan para crear ciudad, lo que en el supuesto de la vía de comunicación es predicable de aquellas que integran el entramado urbano, pero no de las vías de comunicación interurbanas”.
Comprobado, empírica y dolorosamente, que la normativa no impedía la especulación, el legislador acudió a uno de sus tradicionales movimientos pendulares y cambió radicalmente el sistema de valoración. En expresión muy gráfica y por ello muy fácilmente comprensible en el mundo rural, la regla pasó a ser la de que “el erial sería valorado como erial por mucho que fuera razonable pensar que el futuro lo convertiría en urbanización de lujo”. O en terminología infantil, “la Cenicienta tendría la condición de plebeya por mucho que todos supiéramos que al final del cuento habría de venir a mejor fortuna al calzarse el zapato de cristal”.
Los anteriores ejemplos populares tienen, huelga decirlo, su base jurídica. Por ejemplo, si acudimos a la ya derogada Ley 6/1998, de 13 de abril, del Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LSV), concretamente a su artículo 25.2 (en la redacción que entró en vigor el 1 de enero de 2003), descubrimos que “la valoración de los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general, supramunicipal, autonómico o estatal, tanto si estuvieran incorporados al planeamiento urbanístico como si fueran de nueva creación, se determinará, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley, según la clase de suelo en que se sitúen o por los que discurran”.
La claridad de la reforma de 2002 y, por lo tanto, de las intenciones del legislador a la hora de intentar poner coto a la especulación urbanística no encontró sin embargo el apoyo de los Tribunales. Muestra de ello es, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 2012 (RJ 2013\1168) en la que para mantener el criterio de valoración como suelo urbanizable del rústico expropiado para llevar a cabo un proyecto de implantación de un sistema general, se argumenta del modo siguiente:
“la aplicación en estos términos de dicha doctrina no desconoce ni es contraria a los criterios que se establecen en el art. 25 LSV en su nueva redacción sino que, partiendo de ellos y del fundamento que los inspira, viene a aplicarlos más allá de las previsiones formales del planeamiento, o en ausencia de las mismas, cuando es otra la realidad material de la situación en que se encuentran los terrenos expropiados”.
Para quienes estamos convencidos de que la justicia material es el verdadero fin que debe perseguir la aplicación del Derecho, la conclusión no podía ser más satisfactoria. Pese a ello, hemos de reconocer que la justicia material obtenida en clara oposición con lo que dispone la Ley constituye un grave problema en un Estado que se proclama constitucionalmente como de Derecho.
El inacabable proceso de reformas de leyes urbanísticas y de valoración del suelo no acabó, como sabemos, con la modificación introducida en la referida LSV. La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (LS) y el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLS), lo demuestran. Concretamente el artículo 21.2 LS (posteriormente refundido con el mismo tenor por el TRLS) introdujo una muy importante modificación en la valoración del suelo destinado a sistemas generales. En él se estableció un nuevo sistema de valoración en el suelo rural precisando que sería de aplicación también “a los suelos destinados a infraestructuras y servicios públicos de interés general supramunicipal, tanto si estuvieran previstos por la ordenación territorial y urbanística como si fueran de nueva creación, cuya valoración se determinará según la situación básica de los terrenos en que se sitúan o por los que discurren de conformidad con lo dispuesto en esta Ley”.
Parece claro que el legislador, dando una vuelta de tuerca más a lo ya estatuido a finales de 2002, cerraba definitivamente el grifo a que los suelos expropiados para crear ciudad, a través de la implantación de sistemas generales, tuvieran una valoración expropiatoria distinta a la normativamente asociada a la situación básica de suelo que les resultaba aplicable.
La duda razonable, que imaginamos no escapa al lector, era la de si el Tribunal Supremo se daría por enterado de la reforma o, por el contrario, volvería a escudarse en la realidad material de un suelo para mantener su jurisprudencia de la creación de ciudad a través de los sistemas generales. Nada mejor que acudir a la reciente jurisprudencia del Tribunal de la Plaza de la Villa de París para dar respuesta a nuestras cuitas.
Desde luego, quienes acusan al Tribunal Supremo de inmovilista en materia administrativa han tenido en 2014 un mal año. Ya hicimos referencia en otro artículo a la nueva jurisprudencia sobre la discrecionalidad técnica. Un giro radical cabe encontrar también en dos sentencias dictadas ambas el día 27 de octubre de 2014. Nos estamos refiriendo a las Sentencias dictadas por la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo en los recursos 6421/2011 (RJ 2014\5414) y 174/2012 (RJ 2014\5840).
Dichos pronunciamientos se expresan, con meridiana claridad, aceptando el cambio de espíritu de la actual normativa de valoración del suelo:
“La situación de suelo rural no solo se aplica a los terrenos que tradicionalmente se han considerado como tales, por estar excluidos del proceso de transformación urbanística o por la protección de sus valores ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales entre otros, sino también (art. 12.b) para “el suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que se termine la correspondiente actuación de urbanización”.
Puede darse por superada la jurisprudencia de la creación de ciudad a través de los sistemas generales. Como reconocen las dos recientes sentencias a las que acabamos de hacer mención, las nuevas previsiones normativas impiden tomar en consideración las características de la infraestructura que justifica la expropiación y su influencia en el posterior desarrollo de la ciudad. En definitiva, a efectos expropiatorios se ha de atender a la situación fáctica de los servicios urbanísticos con los que cuenta la finca expropiada en el momento de su valoración.
Sólo cabe preguntarse, para concluir, si el sacrificio de las expectativas urbanísticas de crear ciudad tendrá como aceptable compensación el fin de la especulación. Ahora que desde distintos frentes se nos dice que la crisis toca a su fin será buen momento para comprobar si el viaje legislativo ha merecido o no la pena.