A VUELTAS CON LA IMPOSIBILIDAD LEGAL DE EJECUTAR UNA SENTENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

El común de los ciudadanos entiende que un pleito está ganado cuando se obtiene sentencia favorable y firme. Pero la estimación de una demanda no siempre lleva aparejada la ejecución de lo dispuesto en el fallo del pronunciamiento judicial que con tanta alegría comunicamos a nuestros clientes. De la misma manera que Josef K. fue arrestado una mañana y hubo de enfrentarse a un proceso kafkiano que nunca entendió, quien ha ganado un juicio puede no entender que su victoria se convierta en papel mojado. Quien se enfrenta a la todopoderosa Administración pública debe familiarizarse con un concepto desconocido para el público en general e incluso poco explicado en las aulas de nuestras facultades de Derecho. Nos estamos refiriendo a la imposibilidad legal de ejecución de sentencia.

 

Pese a que no sea un escenario demasiado frecuente, los administrativistas deberíamos tener en cuenta a la hora de exponer las posibilidades de éxito de las pretensiones del cliente que somete un asunto controvertido a nuestra consideración, el contenido del artículo 105.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA). Ese precepto recoge expresamente la posibilidad de que concurran “causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia”.

 

La imposibilidad material es fácil de explicar al profano. Difícilmente puede pretenderse la demolición de una construcción ilegal si ésta no se llevó a término nunca. Sin embargo, la imposibilidad legal sí plantea mayores dificultades conceptuales y prácticas. Además, puede convertirse en trampa para abogados carentes de experiencia en la práctica contencioso-administrativa.

 

Un particular que denuncia el otorgamiento de una licencia urbanística por parte de un determinado Ayuntamiento puede esperar que, si su pretensión es estimada en firme, la construcción amparada por ese acto administrativo sea demolida. ¿Pero una sentencia favorable y firme le garantiza la ejecución de la perseguida demolición? No siempre.

 

Imaginemos que, por la razón que fuere, quien pretendía construir el referido edificio, al sospechar que la licencia municipal otorgada puede ser finalmente declarada inválida por un Tribunal, solicita una nueva autorización sobre la base de un proyecto distinto. Podría ocurrir –y ha ocurrido, como veremos posteriormente- que una sentencia declarara nula de pleno derecho la primera de las licencias municipales y que, sin embargo, la construcción supuestamente ilegal no pudiera ser derruida.

 

Quien, perjudicado por el fallo de una sentencia, entiende que concurren razones que hacen legalmente inviable su ejecución, puede –y debe- promover el correspondiente incidente de imposibilidad de ejecución al amparo de lo dispuesto en los artículos 105.2 y 109 LJCA. Conviene aquí precisar que pese a que el artículo 104.2 LJCA establezca un plazo de dos meses para alegar la referida imposibilidad, la jurisprudencia ha rebajado la intensidad de tal exigencia temporal. Al fin y al cabo lo que subyace en esos pronunciamientos jurisprudenciales es el convencimiento –dicho en lenguaje común- de que “lo que no puede ser, no puede ser y, además, es imposible”. En cualquier caso, habrá de estarse a la actuación de la Administración ejecutada en relación con la posibilidad o no de conocer desde el momento en que se dictó sentencia la eventual causa de inejecución para determinar si ese plazo de dos meses puede o no flexibilizarse.

 

Cambiando de bando procesal, situándonos, por lo tanto, en el del ejecutante, debemos constatar que quien haya de oponerse a la solicitud de declaración de imposibilidad legal de ejecución de una sentencia basada en la aprobación de un nuevo acto administrativo que pretendidamente da amparo a la actividad declarada inválida por aquélla, debe justificar dos extremos. A ellos hace referencia el Tribunal Supremo en, entre otras muchas, su Sentencia de 17 de septiembre de 2010 (RJ 2010\6629). El Alto Tribunal nos dice que para que pueda desestimarse la imposibilidad legal de ejecutar una sentencia por aprobación de un acto administrativo posterior que sustituye al declarado inválido “de un lado, ha de concurrir una exigencia de índole objetiva: ha de dictarse un acto contrario a un pronunciamiento judicial; y, de otro, debe mediar otra exigencia de tipo teleológico: que la finalidad sea precisamente eludir el cumplimiento de la sentencia”.

 

La trampa procesal en la que caen no pocos abogados poco familiarizados con este rama del derecho procesal se encuentra en el segundo de los elementos exigidos por la jurisprudencia a la que acabamos de hacer referencia. Es relativamente fácil detectar que un acto contraviene un pronunciamiento judicial. Por ejemplo, si un Tribunal declara no urbanizable un suelo, parece evidente que una licencia de primera ocupación de fecha posterior a la sentencia que afecte a ese terreno estará contraviniendo lo fallado por aquélla. Pero esa contravención por sí sola no basta. Para que por vía de incidente de ejecución de una sentencia pueda ser declarado inválido un acto administrativo posterior al afectado por el pronunciamiento judicial no basta que sea contrario a aquélla. Quien sostiene su invalidez ha de probar también, necesariamente, que con la aprobación de ese nuevo acto la Administración competente para su otorgamiento tenía la finalidad de incumplir lo dispuesto por la sentencia.

 

Puede parecer una diferencia puramente de matiz pero no lo es. Si quien ha ganado un pleito contra la Administración logrando que se declare inválido un determinado acto administrativo considera que una actuación posterior de esa misma Administración pone en peligro el cumplimiento del fallo, debe realizar un examen concienzudo de la situación. Habrá de determinar si el nuevo acto es contrario a lo sentenciado. Pero no sólo eso. También habrá de analizar si ese acto posterior a la sentencia fue dictado con el ánimo incuestionable de eludir su cumplimiento.

 

Los escenarios en que ha de moverse el vencedor del pleito son muy distintos en función de la conclusión a la que llegue después de haber realizado el análisis a que nos hemos referido en el párrafo anterior. Si considera que concurren los dos elementos (objetivo y teleológico) entonces estará plenamente respaldado legalmente para oponerse a la solicitud de declaración de imposibilidad legal de ejecución de sentencia instando él la nulidad del nuevo acto administrativo en el correspondiente incidente de ejecución. Por el contrario, si estima que el nuevo acto administrativo es también inválido por estar afectado por los mismos vicios que dieron lugar a la estimación de su recurso contra el acto primitivo pero que la Administración actuante al dictar aquél no tuvo intención alguna de incumplir ningún pronunciamiento judicial entonces el incidente de ejecución resultará claramente inidóneo. En este escenario lo que deberá hacer es interponer un recurso contencioso-administrativo independiente contra el nuevo acto. Recurso que será tramitado con absoluta autonomía respecto de cualquier cuestión incidental que pudiera surgir en el primero de los pleitos.

 

Lo que no debe hacerse –a riesgo de incurrir en responsabilidad profesional- es fiarlo todo en cualquier caso al resultado del incidente de imposibilidad legal de ejecución de sentencia para si en él no se declara la nulidad del nuevo acto administrativo iniciar con posterioridad el pleito independiente. Y ello por la sencilla razón de que los plazos para interponer recurso contencioso-administrativo independiente son perentorios. Transcurridos dos meses desde que el ejecutante tuvo conocimiento del nuevo acto administrativo ya no podrá interponer contra él recurso contencioso-administrativo autónomo.

 

Para clarificar la situación citaremos la muy reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de fecha 8 de enero de 2015. En ella se declara la imposibilidad legal de ejecutar una sentencia que consideró inválidas unas determinadas licencias urbanística y ambiental al haberse otorgado unas nuevas por estimar que en la producción de éstas no concurre “absolutamente ninguna razón que permita entrever siquiera que tal proceder respondía al temor de que se dictara una eventual sentencia contraria”. Adicionalmente, tal declaración supuso la desestimación del incidente de nulidad promovido contra las nuevas licencias que ya no pudieron ser atacadas en un pleito independiente por cuanto el plazo de dos meses para la interposición de recurso contencioso-administrativo contemplado en el artículo 46 LJCA estaba ampliamente excedido.

 

La conclusión procesal a la que nos lleva todo lo expuesto es la de que no toda nulidad de un acto administrativo posterior a una sentencia que supuestamente contraviene puede ser declarada en vía de ejecución.

 

En definitiva, volviendo, para terminar, a nuestro personaje Josef K., si cliente y abogado no quieren verse inmersos en la situación kafkiana de que una sentencia favorable y firme no pueda ser ejecutada, debe extremarse la precaución a la hora de analizar el nuevo acto administrativo que se erige como obstativo así como las circunstancias que rodearon su producción. En ello le va a uno la utilidad del dinero empleado en el pleito y a otro su reputación y responsabilidad profesional.